2009年8月24日，祁东县人民法院受理了祁东县新兴花炮厂诉祁东县安全生产监督管理局（以下简称祁东县安监局）安监管理纠纷一案，并于同年9月23日作出一审判决，撤销祁东县安监局针对原告的行政处罚决定书。祁东县安监局不服判决向衡阳市中级人民法院提起上诉，现该案正在二审中。

　　原告祁东县新兴花炮厂于2006年4月6日取得了湖南省安全生产监督管理局（以下简称湖南省安监局）颁发的《安全生产许可证》，有效期至2009年4月6日。在《安全生产许可证》到期前，原告于2009年1月5日向被告祁东县安监局申报办理延期行政许可，但被告没有履行为原告办理安全生产许可证延期手续签置意见呈报上级行政主管部门的义务。原告《安全生产许可证》到期后，被告曾致函原告要求其停产，原告未予理会。2009年6月28日被告发现原告未停产，遂启动行政处罚程序，并于8月18日作出（祁）安监管罚[烟]字[2009]第（015）号行政处罚决定书，给予原告：“1、责令停止生产；2、没收违法所得；3、罚款人民币伍万元”的行政处罚。原告祁东新兴花炮厂不服行政处罚，遂向祁东县法院提起行政诉讼，以被告作出的具体行政行为违反了有关行政法规、规章的规定为由，请求撤销被告作出的行政处罚。

　　祁东法院审理认为，被告作为县级人民政府安全生产监督管理行政主管部门，对本行政区域内安全生产工作有实施日常监督检查的职权与职责，但根据《安全生产许可证条例》第二十三条、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第五十一条的规定，对烟花爆竹生产企业违法生产行为实施行政处罚权的主体应是给烟花爆竹生产企业颁发《安全生产许可证》的省级安监部门，县级安监部门无权行使行政处罚权。被告对原告作出的行政处罚超越了法定职权范围，依法应予撤销。遂依法作出上述判决。

　　我国现行《安全生产许可证条例》由国务院于2004年1月13日公布实施，同年5月17日，国家安全生产监督管理局公布并实施《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》。《条例》和《实施办法》规定，省、自治区、直辖区人民政府安全生产监督管理部门（简称安全生产许可证颁发管理机关）负责本行政区域内烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。《条例》第二十三条和《实施办法》第五十一条均规定对安全生产企业的行政处罚，“由安全生产许可证颁发管理机关决定”。由于该规定对安全生产违法行为的行政处罚权赋予省级及其以上安全生产行政管理部门，在行政执法和行政审判实践中引发了激烈的争论。一种意见认为，现行规定对行政处罚设置高位管理，有利于对安全生产领域的统一管理，能有效避免重特大安全事故的发生，确保人民生命财产安全，县级安监部门直接行使行政处罚权就是超越职权、滥用职权；一种意见认为，《条例》和《实施办法》将对安全生产企业的行政处罚权只赋予省级及其以上安全生产行政管理部门，不利于对安全生产领域的全面管理，责权利不一致，势必导致管理混乱，应当赋予市县两级安监部门行使行政处罚的权力。这种分歧在新兴花炮厂与祁东县安监局的行政纠纷案件中得到充分体现。

　　从《条例》及《实施办法》的相关法条来分析，我国设区的市县两级安监局既无颁证权，又无行政处罚权，却只有对该类企业的“日常监督检查”权。在目前中央、省、市、县四级行政体制中，对安全生产企业的《安全生产许可证》的审查和颁发权赋予省级安全生产监督管理部门，实施高位管理，对于涉及安全生产类企业的设置、布局，确保人民生命财产安全无疑起到了较大的作用，而且该规定既有必要，也确实可行。但将相应的行政处罚权也只赋予省级安监部门，实施高位管理，则有如下不足或弊端：一是从责权利相一致的原则来分析，这种权力和责任的分配有悖于责权利一致的基本行政原则。市、县两级既然要承担对安全生产企业如烟花爆竹类生产企业生产的“日常监督检查”职责和义务，但又无对“日常监督检查”中发现的非法生产行为进行处罚的权力，其责任义务的履行便缺乏了行使权力的保障，日常监督检查则很难发生实际效果。基层行政管理部门的行政行为利益也难以实现；二是省级安监部门对全省区域内的安全生产类企业客观上也很难直接行使管理权和处罚权。安全生产类企业遍布城乡，省级安监部门除对省城附近区域因地缘影响较易行使管理权和处罚权外，对远离省会的市、县安全生产类企业，在管理和处理上的不便是无容置疑的。三是有责无权、有权难尽责的管理处罚模式难以起到真正的安全监督管理作用，各类安全生产事故也难以避免，容易给人民生命财产造成损失。四是安全生产类企业的管理权与处罚权的高度集中和上提的行政立法模式与国家行政法规、规章普遍赋予市、县行政管理机关行政处罚权的模式不一致，呈现了立法上的不和谐。

　　综上所述，为了确保对安全生产类企业的安全生产管理，做到责权利一致、管理有序、操作方便、凸显效果，特建议国务院和国家安全生产监督管理局修改《安全生产许可证条例》第二十三条，《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第五十一条，将行政处罚权从省级安监部门下放到市、县一级，或在原则保留省级安监部门行政处罚权的前提下，增加一个授权条款作为该条的第二款，赋予省级安监部门授权市、县二级安监部门行使相应的行政处罚权。