摘要：诉讼调解制度，是一项具有中国特色的诉讼制度，具有化解矛盾彻底、效率高、成本低、人性化等诸多优势，是人民法院行使审判权的重要方式，为人民法院正确处理民事纠纷，协调各种利益主体的矛盾提供了行之有效的解决办法，在国际上被誉为“东方经验”。随着审判方式的改革，现行诉讼调解制度逐渐暴露出些许局限性和弊端，已或多或少地影响诉讼调解功效的发挥和法院民事审判工作的开展。为此，本文将从基层法院的视角入手，通过对诉讼调解制度的认识，指出在诉讼调解实践中存在的问题和遇到的难题，发表笔者有关优化和改革民事诉讼调解制度的拙见，以期有益于对诉讼调解制度改革的探索，从而优化和改善现行民事诉讼调解制度，充分利用其优势继续促进基层法院民事审判工作开展，从而更好地化解当事人之间的矛盾，为构建和谐社会发挥更为突出的作用。 。
关键词：诉讼调解 基层法院 民事诉讼
一、我国诉讼调解制度的概念及特点
作为一种纠纷解决方式，诉讼调解制度既继承了中华民族的“和为贵”的优秀文化传统，又与我国民事法律规范相协调，深入人心，为广大人民群众所接受。在我国，依照《民事诉讼法》第九条和第八十五条对诉讼调解制度的规定，所谓诉讼调解是指在民事诉讼过程中，审判人员主持双方当事人对纠纷进行协商，对争议各方进行疏导规劝，使其就民事争议通过自愿协商达成和解协议的一种结案方式和诉讼活动。其包含的内容有：一是诉讼调解由法院主持；二是在查清案件事实，分清是非的基础上进行调解；三是诉讼调解须双方当事人自愿，达成的协议内容不得违反法律规定；四是诉讼调解贯穿审判程序始终，且无审级限制；五是调解书具有判决书同等效力，一经双方当事人签收便生效，从而终结审理程序。
诉讼调解制度，从形式上看，程序相对简明、灵活，不拘泥于民事诉讼程序的规定，较为简便。调解实行一审终审，便于执行，更有利于保护当事人的实体权利。从内容上来看，当事人基于合意对纠纷内容的解决标准较审判标准更为宽泛，将解决纠纷的内容置于更为宽松的选择空间内，最终解决纠纷的内容符合当事人的合意，更具合法性、合理性。因此，作为人民法院长期采用，且相对于审判来说，甚至是优先采用的结案方式，诉讼调解制度必然有着审判无法比拟的特定优势。
第一，诉讼调解及时、有效地化解或者缓和社会矛盾，为社会稳定提供更为坚实可靠的保障。基层法院是案件审判的第一线，是我国司法大厦的基石，承担着促进当地经济建设和维护当地社会稳定的重大政治任务。据统计，目前我国有3133个基层人民法院，l0290个法庭，约15万名基层法官。这些基层法院无论是办案数量，还是法官和法院其他工作人员数量，在全国法院系统都占80％至90％以上的比例 。一直以来，各基层法院严格依据“自愿合法调解原则”，坚持“能调即调，当判即判，调判结合，案结事了”的民事案件审理方针，充分利用它的优势，成效显著，把社会矛盾化解在萌芽状态，有效地减少了群体性事件、突发性事件等，从源头上减少缠讼、缠访，为社会稳定提供更为切实的保障。
第二，诉讼调解既稳定了社会，又解决了诸多的后顾之忧。当前，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及各类利益关系的调整，新的社会矛盾层出不穷，越来越多的社会矛盾需要通过法院解决。法院受理的案件数量急剧增多，且主体多样化、法律关系复杂化。在这种情况下，基层法院运用诉讼调解处理案件，审判人员通过法制教育和思想疏导等手段，明理释法，引导当事人自愿协商，达成合意，从而定争止纷，让当事人脱离缠讼之苦。通常，当事人都乐于接受这种能及时解决纠纷的方式，在结案后，双方当事人都不上诉、上访、申请再审等，有效地避免了当事人缠诉、缠访，同时也为地方党政工作的开展提供了稳定的社会环境。
第三，诉讼调解制度及时、彻底地解决民事争议，不仅维护当事人的合法权益，而且能及时化解矛盾，避免当事人之间关系僵化。目前，由于我国现代化程度尚不高，农村人口仍占大多数，案件当事人处于熟人社会，甚至彼此间系亲戚关系。基层法院审理这类民事纠纷，不仅要考虑维护当事人的合法权益，而且要考虑双方当事人的长远关系和整体利益。法官通过诉讼调解，为当事人提供一个公正、合理的沟通平台，不仅不会激化当事人之间的矛盾，反而许多当事人易于听进意见，甚至发扬风格，互谅互让，握手言和的比比皆是，从而彻底地化解了当事人之间的矛盾，缓和或者修复当事人之间的破损关系。
第四，诉讼调解提高了法院的办案效率，节约司法资源。日前，我国基层法院集立案、审判、执行于一身，审判力量的不足日益严重。随着案件的急剧增多，基层法院均陷于案多人少的困境。尽管基层法院司法资源有限，但承载了越来越多的政治职能。法官在办理案件时，不仅要考虑与纠纷有关的事实和法律，而且要考虑诸多诉讼外因素，需要做出一个符合法律规定的正确决断，甚至是社会效果置于法律效果之上的正确判决，避免激化社会矛盾，影响稳定。因诉讼调解方式程序简便，且易于送达，一经送达便对当事人和法院产生约束力，这种结案方式既为当事人乐于接受，又为法官乐于采用。通过诉讼调解结案的案件，通常不需要当事人申请法院强制执行，而主动兑现，从而，相应地缩短审理期限，提高法院的办案效率，减少了涉诉信访，节约有限的司法资源。
二、我国基层法院民事诉讼调解制度存在的问题
诉讼调解作为一项重要的法律制度，尚未在《民事诉讼法》中作为独立的诉讼程序进行规制和予以设置，其本身的局限性和不足，影响了诉讼调解在民事审判中的适用。下文重点阐述那些对诉讼调解制度影响较大的问题。
其一，有关诉讼调解的法律和司法解释的规定过于原则、简单，可操作性不强。目前，我国的《民事诉讼法》、《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》和《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》均对诉讼调解作了原则性规定，且内容相对简单，实践中难以操作。比如，《民事诉讼法》未对诉讼调解制度与审判制度分立开来，未形成诉讼调解工作的长效机制，有些可以通过调解结案的案件，法官基于结案方式的选择性自由，而在法庭辩论后简单地询问当事人是否愿意调解，而使调解流于形式，走走过场。
其二，诉讼调解受案件审理期限的制约和影响。基层法院受理的民事案件大多可以适用简易程序，而《民事诉讼法》规定适用简易程序的案件审理期限为3个月，且不得延长。通常，诉讼调解比较耗时费力，基层法院又存在案多人少矛盾，而且有些基层法院为加强审判流程管理，要求法官在法定审限内提速，因此，在审限和结案率的压力下，法官没有足够调解的时间，而选择开庭判决结案。
其三，自愿合法原则在调审合一模式中异化，损害了当事人的诉讼权利。调解在本质上是一种以合意为核心要素的解决纠纷的方式，这种合意表现为私法上意思自治原则，既包括程序上的自愿，又包括实体上的自主合意，即当事人在程序上享有完全的自由决定权，决定是否选择或者同意适用诉讼调解；在实体上双方当事人形成合意，达成调解协议。因此，诉讼调解协议必须是包含程序与实体两方面内容的内心真实意思表示一致的结果。目前，基层法院审判任务繁重，且存在严格的错案追究责任等情况，个别法官为提高办案效率，减少案件上诉率，尽可能选择结案快、风险小、可规避法律问题的调解诉讼模式，甚至对诉讼调解结案方式有功利性倾向，利用裁判权压制当事人，强迫接受调解。这种强制性合意，有悖于诉讼调解的初衷，损害了当事人的合法权益。
其四，“查明事实、分清是非原则”与“自愿合法原则”相矛盾，制约诉讼调解结案方式的适用。我国《民事诉讼法》第八十五条明确规定，人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。此法律规范，对人民法院来说，是一项义务性规范，或者说强制性规范，是不得违反的。当事人作为最清楚案件真实情况的人，自愿接受调解，达成协议，是他们在内心权衡了自身利弊的结果。既然通过调解达成的调解协议是经过当事人自愿协商决定的，只要不违反法律的强制性规定，一经法院确认，该调解协议就应当具有法律效力。在审判实践中，法院运用诉讼调解就是为了让当事人互谅互让，自愿达成解决纠纷的协议。如果必须按照该规范，在分清是非、查明事实基础上进行调解，容易导致双方当事人对案件事实针锋相对，不愿在实体权利上作出让步的。反而浪费司法资源，牺牲当事人的诉讼权益，更违反了民法上当事人意思自治的基本原则，也必然导致法院意志在调解过程中的不正当渗入。因此，将“查清案情，分清是非”作为诉讼调解的前提条件，不利于诉讼调解的开展。
其五，当事人反悔权的任意性与当事人的意思自治相冲突，严重损害司法公正。《民事诉讼法》第八十九条第三款明确规定，调解书经双方当事人签收后即具有法律效力。这一规定给当事人随意对调解协议反悔提供了机会。我们知道，通过调解达成的调解协议在本质上是一种契约，双方当事人一旦达成调解协议，契约生效，当事人就要受到该协议的约束，就没有理由反悔，否则就是违约。在我国，法律明确规定，权利与义务是对等的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。在诉讼调解后，反悔的当事人是否应当对另一方当事人承担违约责任，现行法律并没有规定。因现行法律未对当事人的反悔规定任何条件，形成真空地带，个别当事人见有机可趁，便利用诉讼调解试探对方的虚实，无视法律的权威，恶意磋商，与对方当事人达成协议，在调解书送达之前又反悔，致使经法院确认的调解书无法生效。调解协议本是双方合意的结果，法院依法对其进行审查，确认后制作调解书，该调解书应当具有确定性、权威性。但当事人的任意反悔不仅使得调解书对当事人不具有约束力，而且使得法院闭庭后制作的调解书无法生效成为启动庭审的条件，这既有悖于我国民法上的诚实信用原则，又令程序性规范乱了套，让法院和法律的权威性遭受质疑，严重损害了司法公正。因此，当事人的任意反悔权降低办案效率，与寻求高效的司法改革不协调。
其六，部分法官滥用庭外和解程序规定延长审理周期，损害了诉讼调解的价值功能。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条第一款规定，双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。当双方当事人存在明显分歧时，这一规定成为法官无任何指导就随意认定有无继续和解必要性。当前，个别法官在审理案件过程中滥用庭外和解期间不计入审限的规定，拖延处理，或者基于多种因素的考虑，强制或变相强制要求双方当事人进行庭外和解，致使当事人因案件未能得到及时处理，无法寻求其他的救济途径，当事人还长时间处于缠讼状态。这种既无效率又无公正的行为与诉讼调解的价值功能是背道而驰的。
三、完善我国基层法院诉讼调解制度的建议
2010年12月20日，最高人民法院王胜俊院长在全国高级人民法院院长会议上重申“调解优先，调判结合”的诉讼调解方针。在未来基层法院的审判实践中，民事诉讼调解仍将以其固有的灵活性、高效性与判决作为两种结案方式，解决民事纠纷。为了使基层法院有效运用诉讼调解解决民事纠纷，顺应民事审判方式改革，有必要对现行民事诉讼调解制度进一步优化和改革。
第一，将“查明事实、分清是非原则”作为选择性规范。我国现行的诉讼调解原则包括：查明事实、分清是非原则和自愿合法原则。自愿合法原则是诉讼调解的最基本原则，是诉讼调解的基础。查明事实、分清是非作为诉讼调解原则的强制性规范，是带有浓厚的职权主义色彩并归于绝对的。事实上，双方当事人自愿达成的协议，在一定程序上与案情是相分离的，是对争议的实体权利义务作出处分从而形成新的法律关系。只要这种新的法律关系不违反法律的强制性规范或者禁止性规范即可。查明事实、分清是非若作为选择性规范，不仅与自愿合法原则不相冲突，而且更有利于诉讼调解的适用，与我国诉讼调解贯穿审判程序始终的宗旨也是相一致的。笔者建议，将《民事诉讼法》第八十五条用两款来表述，第一款表述为“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解。”第二款表述为“在事实清楚、是非明确的基础上，人民法院可以组织当事人进行调解。”
第二，强化自愿合法的调解原则，赋予当事人启动和终结诉讼调解程序的权利，为当事人的意思自治提供确切的制度保障。民事诉讼调解的精髓在于当事人自愿及当事人自由处分自己的合法权利，故当事人意思自治是准确定位民事诉讼调解制度的基石。如前所述，当事人自愿原则体现在程序与实体两个层面，而其中程序上的自愿是自愿原则的基础和保障，必须赋予当事人当事人完全的意思自由并从制度层面加以保障，否则将可能导致损害当事人自主权，造成非真实的自愿。因此，必须赋予当事人启动及终止民事诉讼调解程序的决定权，真正地赋予当事人启动诉讼调解程序的权利。产生纠纷诉请法院后，是否选择调解，或何时终止调解完全由当事人自己决定，且须由当事人以申请方式提出，法官是中立的第三方，只能建议或为双方的磋商创造条件。这样规范诉讼调解“自愿合法原则”，更利于保护双方当事人的合法权益，避免法官的强加干涉，甚至越俎代庖，或者暗箱操作。
第三，规范庭外和解的启动程序和期限，确立当事人申请庭外和解致审理期限中止的制度。从前文阐述的滥用庭外和解的后果看，我们知道“迟来的正义是非正义”，因此，应当对庭外和解做出适当的规定，以规制法官的行为，充分利用庭外和解来调动双方积极性妥善解决纠纷的积极性。一方面要规定庭外和解的启动必须应双方当事人的申请进行。由申请庭外和解合意的双方当事人向法院提交书面申请，法院制作笔录，在双方当事人签字认可后进行，并将此材料入卷。另一方面，当事人申请庭外和解的，确定庭外和解的期间不宜太长，普通程序的案件一般不得超过15天，简易程序的案件一般不得超过7天，期满后当事人继续要求和解的，由法院决定是否同意，延长期间不得长于首次批准的时间，且只能延长一次；对双方分歧较大，达成庭外和解有难度的，以一方当事人提出书面中止庭外和解申请之次日起，转入庭内调解或开庭审理，恢复计算审限。凡是出现违反当事人自愿申请而强制采用庭外和解的，或者违反规定延长庭外和解期间的，应依法追究法官的相应责任。
第四，为当事人的反悔权设置条件和除斥期间。当事人通过诉讼调解达成协议，是一种民事法律行为，是对其民事权利进行法律上的处分，具有民事合同的性质，而对民事法律行为的变更、撤销尚需经过一定的法定程序才能实现，对法庭上达成的调解协议的否定更应慎重，况且在法庭上达成的调解协议还有审判权因素的介入，它应具有相对的确定性、权威性，随意否定调解协议是很不严肃的，这与我国司法改革追究的公正和高效的目标不符。反悔作为一种司法救济手段，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，该规定将调解协议视为合同，像处理合同纠纷一样来认定调解协议的效力，这是对人民调解协议反悔的一个严格限制。由此可见，最高人民法院对当事人的反悔权是倾向于限制的。因此，笔者认为，在一般情况下，应严格限制当事人行使反悔权，防止当事人滥用反悔权。在几种特定情形下，允许当事人通过行使反悔权来救济其合法权益，比如，诉讼调解违反自愿合法原则，或者因重大误解而达成调解协议等。另外，为当事人行使反悔权设置时效，我国民法通则及合同法均规定民事法律行为的撤销权及撤销权的除斥期间。笔者认为反悔权时效也可以比照设定：双方在法院的主持下达成调解协议后，对符合反悔条件的，当事人应在达成调解协议之日起3日内提出。这样即可提高司法效率，也为当事人提供了一个补救手段，以确保司法公正。
第五，设立调审分离制度，充分利用立案调解来化解纠纷。目前，我国很多基层法院在立案庭设立了调解室，由于许多基层法院的审判力量不足，立案调解形同虚设。其实，基层法院可以根据现有的审判资源，来加强立案调解，凡是在立案时当事人申请或者同意调解的，由专门负责调解工作的人员主持。调解不成的，移交审判庭，由庭审法官负责案件的开庭审理。
第六，确立庭前调解制度，提高法官的调解主动性。确立庭前调解制度，将调解确立为民事诉讼的必经程序，赋予法官对民事案件进行调解的职责，即可以树立法官进行民事调解的责任心，最大限度地提高民事诉讼的调解率，化解民事纠纷，又可以使相当比例的案件在开庭前解决，减轻法官的工作量，提高工作效率。尤其值得指出的是，确立庭前调解制度，人民法院可以避免审查复杂的案件事实，减轻工作量，节省司法资源，当事人也无须承担严格的举证责任，节约诉讼时间和费用。同时，还能避免因当事人在庭审中正面交锋而引起情绪的对立乃至矛盾激化。对适用简易程序审理的案件，法官可以根据案情的需要，选择开庭前调解或者庭审时在综合听取当事人的诉辩意见后主持调解。
第七，加强对法官的诉讼调解理念教育，以案结事了为目标。基层法院应当加强法官的诉讼调解理念教育，强调民事案件的审结应以质量作为根本，以案结事了作为最大效率和终极目标。让法官在思想上认识到，诉讼调解始终强调当事人参与，通过当事人自愿协商而不是法官依法裁判来解决纠纷。在调解过程中，承办法官就会想方设法摆明事实、释法明理，分清是非，用说服、劝导、教育的方法让当事人认识其不足之处，正视错误，促成双方当事人互谅互让，达成协议进行和解平息争端，从而最大限度地降低诉讼的对抗性，避免当事人出现对法院或者承办法官的不满情绪，有利于社会的和谐与稳定。
第八，建立相关“诉调对接”组织机构，推进多元化纠纷解决机制。我国是农业大国，农业人口占总人口的80%，国民素质整体较低，法律知识较为欠缺，这种客观国情为诉讼调解提供了广阔的空间。我们既要利用其自身的优势，又要充分利用各种社会力量和资源，以化解社会矛盾、保护人民利益、维护社会稳定。目前，我国法院为加强审判工作正着力建设大调解工作体系，探索多元化解决多种纠纷的有效途经。因此，借此契机，对于有些司法解决不了的疑难、复杂案件，基层法院可以将其纳入人民调解、行政调解联动和诉调对接机制等多元调解机制，通过邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的机关、社会团体或者个人协助调解工作。如：法院成立诉调对接工作办公室，协调与人民调解组织、相关行政机关、社会团体、农村基层自治组织等的关系；与公安、检察、司法等行政机关的调处中心建立大调解工作联席会议制度，定期通报各方在工作中涉及调解方面的情况。综合利用社会各方面力量，发挥它们在排除纠纷、化解矛盾方面的天然优势，借助道德、社会舆论、亲情等法律之外的因素分清当事人的是非责任，说服当事人接受调解方案，圆满地化解当事人之间的矛盾。
四、结语
民事诉讼制度作为一项具有中国特色的司法制度，是中华民族集体智慧的结晶，在民事诉讼中一直处于重要和优先的地位，为解决纠纷、化解矛盾发挥了重要的作用。当前，我国处于社会转型时期，我国各级法院受理的各类矛盾纠纷案件逐年上升，尤其在基层法院各类民事纠纷案件显著增加，许多民事纠纷呈现出主体多元化、法律关系复杂化、矛盾冲突尖锐化等新特点。如何使诉讼调解这“东方奇葩”，绽放异彩，充分发挥其处理矛盾纠纷的价值功效和优势，确实是一大难题。任何一项制度都是在改革中不断完善和发展的，通过上文的分析，诉讼调解制度存在问题和不足之处并非是无法优化的痼疾。因此，我们不能盲目摒弃，而是应当通过认识和深入研究，扬长避短，合理地发挥诉讼调解优势，继续为建设和谐社会发挥出更为积极的作用。